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有关土地所有权主体的法律评价

时间:2017-07-29 硕士毕业论文 我要投稿

  “乡镇农民集体所有”。由于事实上乡镇农民集体组织在现实生活中的虚缺(人民公社已经不存在),其结果是“乡镇农民集体所有”在经济生活中演变为乡镇人民政府所有或乡镇人民政府成为乡镇集体土地所有权的行使者。这就造成公权和私权的混合,为农民土地权益的;ぢ裣铝艘。从法理上讲,所有权作为一种私法上的权利是对物进行支配的绝对权,具有排它性。它所体现的价值观念是个人主义和自由主义的东西。直到19世纪末20世纪初,所有权的社会性获得承认,社会利益作为一种价值载体被引入所有权制度,所有权的行使开始承担社会义务。②可见,集体土地所有权的私权性是天然排斥公权介入或干预的,即便是所有权承担其被社会化后的责任,也必然以公共社会利益和法律的明文规定为条件。所以,乡镇政府充当农村集体土地的所有权主体为农村土地问题上的公权和私权的合理划分带来了理论难题!杜┐逋恋爻邪ā返趌1条规定,“乡镇人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”这就意味着乡镇人民政府既是农村集体土地的所有权主体,也是农村土地承包及承包合同的管理主体。两种主体的重叠必然刺激公权的膨胀,为实践中公权对农村集体土地所有权和农民土地承包经营权等私权的不当干预大开了方便之门。据调查,我国东西部都不同程度上存在着乡镇政府克扣农民集体土地被国家征用的补偿款项,以及乡镇集体圈占土地损害农民土地承包经营权的问题,并且有的地方还相当严重。另一方面,将农村集体经济组织、村民委员会自治组织和乡镇人民政府相并列安排的农村集体土地所有权主体的多元化建构,必然在一定的程度上削弱和挤压农村集 -7:济组织和村民委员会作为农村土地所有权主体的权利和职能的行使与发挥。

  “农民集体所有”这一概念难以涵盖和适应农村经济市场化和组织化迅速发展的新要求。随着农村经济市场化和组织化的程度日益提高,新兴的农村合作经济组织或土地股份合作组织将大批涌现,这样一批新兴的农村集体经济组织,是否可以成为农村集体土地的所有权的主体呢?《土地管理法》第条第1款和第2款规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。?‘村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的,可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有”。以及《农村土地承包法》第12条所规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包”等等。这些规定中所言及的农村集体经济组织或农业生产合作社是否包含农村现代化和产业化进程中所产生的新兴农村集体经济组织呢?现行法律都没有明确的回答。而这些问题的回答直接关涉到新兴农村合作经济组织的健康发展。从我国《土地管理法》和《农村土地承包法》对“三级所有所,队为基础”事实沿袭的立法背景和对土地承包关系稳定的宗旨来看,似乎不可能包含这些新兴的农村集体经济组织。但是,否认所有新兴农村集体经济组织的所有权主体资格不利于农村、农民和农业的市场化和组织化进程,不利于为建构农村集体土地所有权提供新的思路和进行新的设计。因此,农民集体所有这一概念的内涵有待确定和扩展。

  农村集体土地所有权主体的争议与评析从上面的分析可知,农民集体所有这一概念从理论上并不能确定、区分和涵盖农村集体土地所有权的主体,为农民土地权益的;ぢ裣铝艘。实践中,农民也呼吁,“不能用集体来充任农地所有权主体,而应明确规定谁是真正的农地所有权主体。”①围绕农村土地的所有权主体的界定,经济学界和法学界在坚持农村土地集体所有的前提下对这一问题都进行了较深入的探讨,②形成以下几种观点:

  第一种观点认为:农村集体土地所有权主体应该由代行(理)机构—— 农地经营公司通过代理权来行使。该说的立论依据主要在于两个方面:一方面,乡(镇)、村和村民小组都不适合于充任农村集体土地所有权的主体,乡镇政府作为行政主体介入私权或成为私权主体容易造成公权对私权的干预,削弱和挤压其他主体的权能;村民委员会是一个自治性的社区组织,在实践中往往成为事实上的“准行政组织”,不同于法律所要求的具有经济性和平等性民事主体;村民小组在法律上尚未给予明确的民事主体资格;至于各级农村集体经济组织在现实生活中由于农村家庭承包制的推行已经处于虚缺的状况。另一方面,农地经营公司作为依法设立的行使农地所有权的专门机构,其功能类似于国有资产经营公司,具有地位的中立性、机构成员的民选性、权利来源的委托性和运作方式的契约性,可以将农民和农地真正引入市场,进行市场取向的经营活动。

  第二种观点认为:农村集体土地所有权,应该在现行法律规定的框架内对《土地管理法》第10条有关规定进行修改和调整,直接确定由村集体经济组织享有和行使,并在相关法律中对村集体经济组织的民事主体资格作出认定,规定“村集体经济组织为法人,承担法律规定的权利与义务。”其立论的主要依据在于:赋予村集体经济组织以法人资格,让其行使农地所有权可以较好地解决作为社区自治组织的村民委员会与村集体经济组织职能的分离,屏蔽现实经济生活中农地集体所有主体缺位的现状,也可以与现行立法保持一致,尊重村一级组织在农村经济和社会生活中具有重要地位的历史事实等。

  第三种观点认为:农地所有权的主体应该确定为村民小组。其理由为,第一,规定村民小组为我国农村土地的所有者,符合历史,尊重了现实,是“三级所有,队为基础”在法律上的扬弃和定位。同时,也完全符合我国《土地管理法》第6条和第8条规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有”,“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的,可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”第二,确立村民小组为我国农村土地的所有者,具有管理的有效性和现实的可行性。村民小组在实行联产承包责任制以后,实际上成为与农民签订土地承包合同的发包方,承担着土地管理和利用监督的职责。⑤综上及其它所述, 以上三种观点或制度设计反映了农地所有权的发展趋势和基本方向,存在着以下共同点:一是对农地所有权现状—— 主体不清、功能不全和性质含混等问题的判断基本一致;二是在制度设计上都力图避开行政权利和准行政权利对所有权这一私权的干预,确保社区组织、行政主体和经济组织的相对分离,强化农地所有权的完整性和独立性;三是主张农地所有权的主体为法人或组织,农地所有权的性质实质是法人或组织所有,与其成员的所有权相分离,是一种单一所有权形式而不是所谓的共有和总有关系。

  但是,也应该承认,上述各种观点都存在理论上的不足,还不能从根本上解决农地所有权存在的问题。“代理说”通过中介机构—— 农地经营公司,表面上看似乎能够解决农地所有权主体虚缺和社区组织与经济组织不分的弊端,但是,“农地经营公司”这种中介机构的权利从何而来?是村民小组、村民委员会和乡镇人民政府的授权,还是乡(镇)、村和村民小组各级农民集体经济组织的授权?在没有明确界定集体所有权主体的条件下,如何确定代理组织的权利来源、范围以及相关责任的划分?其次,代理存在着成本和风险。如何控制成本,不增加农民的负担?如何控制代理机构的诚实和注意风险,使代理人的权利始终保持在授权的范围之内,不发生越权或越位,保证代理机构不向行政组织演化,成为行政权力侵害或架空农民集体组织权利的工具?这些重大理论问题恐怕是“代理说”不能不考虑的。

  “村集体经济组织说”主张赋予村集体经济组织的法人资格,使其成为与村民委员会相分离的农地所有权主体,反映了农地所有权的发展趋势。但是,这一主张忽略了“集体经济组织”特定历史条件下的特定内涵,也没有充分尊重“村集体经济组织”在农村经济发展中,特别是中西部地区尚没有得到充分发展的现实。“集体经济组织”在原《土地管理法》中是指村农业合作社,即以自然村为界,以血缘为基础,以组织体的方式对土地进行经营管理的,由互助组、初级社、高级社发展而来的社会组织形态。但是,自从实行家庭联产承包制以后,土地的集体统一经营功能削弱了,许多以土地为核心的合作经济组织即社队不复存在。新修订的《土地管理法》虽然删除了村农业合作社代之以集体经济组织,但是,从条文分析,并没有实质性的修改。所以,“村集体经济组织”的内涵有待于从两个方面加以界定:一是现行“村集体经济组织”与历史过程中出现的各类经济组织的区分;二是现行各种不同性质的农村集体经济组织的类型有待于划分,这些都是在法律上明确界定村集体经济组织作为农地所有权主体的基本前提。马克思说过,法律只是经济关系的记载而已,人们不能创造和发明法律。从这一意义而言,在中国广大农村经济市场化程度不高,作为法人组织的各类集体经济组织尚不具备一定规模和足够成熟的条件下,修改法律确认村集体经济组织作为集体土地所有权的唯一主体,会造成一定程度上的混乱。

  “村民小组说”尽管较好地尊重了农村土地集体所有权“三级所有,队为基础”的历史,也契合了农村土地40% 以上由村民小组发包和监管的现实。但是,“村民小组”在农村实现家庭联产承包责任制以后,作为一个组织体事实上已经消失。它既没有组织机构,也没有法定的名称,而只是作为村民委员会集体组织的一个组成部分。这样一种现状,难以承担农地所有权主体的职能,难以对抗行政权力对私权的干预,无法真正维护农民的土地权益。

  农村集体土地所有权主体的选择和定位那么,在坚持农村土地集体所有的前提之下,究竟如何定格集体土地所有权主体呢?合理的界定农村土地集体所有权主体必须遵循以下原则:一是尊重历史,反映现实原则。二是农村集体土地的法 有原则。三是行政主体与民事主体相分离原则法律上所讲的农村集体土地所有权与经济学家所言的所有权具有不同的外延和内涵,其性质也不完全一样,为我们研究农地所有权法律制度提供了理论前提和基础;现行的农村集体土地法律制度设计存在着概念模糊、主体虚缺以及所有权主体职能弱化等问题,为我们未来的农村集体土地制度设计提出了明确的要求和目标;围绕农村集体土地所有权所产生的一系列学术观点或争鸣,为我们深入研究这一问题提供了更多的理论借鉴和参考。为此,我们应该在坚持尊重历史、反映现实;农村集体土地法人所有和行政主体与民事主体相分离等原则的条件下,合理确定和建构农村集体土地所有权的主体。

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